THE CONSTITUTIONS OF PERU. THE TWELVE CONSTITUTIONS FROM THE FOUNDATION OF THE REPUBLIC UNTIL THE FIRST HALF OF THE 21ST CENTURY
AUTOR:
ROMULO GUSTAVO RUIZ DE CASTILLA
cronicasglobales.blogspot.com
email: gusruizd@gmail.com
ORCID:
0000-0002-0601-8864
Se puede reproducir citando autor y fuente
ABSTRACT
The Constitutions come to be agreements or pacts
that to a large extent arise or are born after convulsive social situations,
precisely as ways of organizing the social order. In the case of two centuries
of constitutional history of Peru and twelve constitutional texts, it does not
happen differently, the Constitutional Charts have emerged after agitated
social situations, however, it is also true that in this process common terms
and formulas have been reiterated, forming a long continuity, rather than a
frequent instability of positive ruptures or breaks, as we will see in this
brief study.
RESUMEN
Las
Constituciones, vienen a ser acuerdos o pactos que en buena medida surgen o
nacen luego de situaciones sociales convulsas, precisamente como formas de
organizar el orden social. En el caso de dos siglos de historia constitucional peruana y doce textos constitucionales, no ocurre de
forma diferente, las Cartas constitucionales han sucedido a agitadas
situaciones sociales, no obstante, es cierto también que en ese proceso se han reiterado términos
y fórmulas comunes, conformando una larga continuidad, más que una frecuente
inestabilidad de positivas rupturas o quiebres, como veremos en este breve
estudio.
CONTENIDO
- I.- Introducción
- II.- La corriente constitucional en Iberoamérica
- III.- Las doce Constituciones peruanas
2.- Constitución de
1826
3.- Constitución de
1828
4.- Constitución de
1834
5.- Constitución de
1839
6.- Constitución de
1856
7.- Constitución de
1860
8.- Constitución de 1867
9.- Constitución de 1920
10.- Constitución de
1933
11.- Constitución de
1879
12.- Constitución de
1993
IV.- Conclusiones
V.—Referencias bibliográficas
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I.- INTRODUCCION
En la Edad Media el término constitución
se utilizaba en relación a un instrumento de carácter legislativo por medio del
cual el príncipe cedía limitadas prerrogativas o privilegios a individuos o agrupaciones
de territorios, burgos o villas.
En la medida que los
príncipes otorgaban privilegios y exenciones, en el siglo XIII surgen en
Europa, asambleas como el Parlamento inglés, los Estados generales en Francia,
las Cortes castellanas en España, las cuales provenían de las denominadas Curia
Regia o juntas consultivas de nobles y altos eclesiásticos, herederas de
las asambleas de guerreros germánicas (thing) y los Landtage o juntas
territoriales en Alemania. Asimismo, se fortalecen los Municipios (Comuni)
formados por familias de origen burgués, los grupos de mercaderes o
comerciantes, así como las corporaciones de artes y oficios.
Se dice y con razón, que históricamente las Constituciones, en buena
proporción, han surgido a continuación de períodos económicos, políticos y sociales
turbulentos, insurgentes, revolucionarios, convulsos, o después de gobiernos
débiles y sin legitimidad, o luego de dictaduras o gobiernos autoritarios y
abusivos. Impulsadas por una ineludible necesidad de orden y en un afán y
aspiración de organización social e institucional, se plasman y organizan a
través de un programa fundamental y colectivo, de acuerdo, paz y seguridad
jurídica.
La primera Constitución del mundo, la Carta Magna inglesa o Magna Carta Libertatum de 1215,
nace del régimen del Rey Juan I, un soberano que como era usual entonces, regía
por encima de la ley y que, enfrentando una rebeldía de señores feudales les otorgaba
algunas prerrogativas. Varios siglos después, la Constitución Estadounidense de 1787 y la Constitución
francesa de 1791, surgen también como opciones de orden y acuerdo, a partir de insurrecciones y rebeliones de carácter económico y social.
La Constitución
norteamericana de 1787 es una Constitución dirigida a establecer un gobierno equilibrado
en sus atribuciones y con balances legales. Las bases de la Constitución norteamericana se explican con mayor claridad en el texto The Federalist, de 1788,
de Alexander Hamilton (1755-1804) y James Madison (1751-1836), publicados para
promover la ratificación de la Constitución estadounidense. En este caso, se evidencia
la voluntad por el equilibrio entre los poderes, con un legislativo amplio y
representativo y un ejecutivo fuerte pero limitado. Precisamente Hamilton propone
la posibilidad de los jueces para declarar nulos los actos del legislativo
contrarios a la Constitución, que luego se desarrolla en el control difuso de
constitucionalidad, de gran utilidad en tiempos de intenso debate doctrinal.
Siguiendo, la Declaración de
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, la Constitución francesa de 1791,
concibió al Rey como un delegado o mandatario de la Nación, sujeto al mandato y
a la soberanía de la ley como expresión de la voluntad general. De esta forma, los
derechos humanos alcanzan rango constitucional, se reconoce la separación de
poderes y la idea de soberanía del pueblo, las cuales constituyen grandes
contribuciones de la Revolución Francesa. En esta Constitución el poder
ejecutivo, se subordina al legislativo unicameral. Queda prohibido a los
miembros de la Asamblea ejercer ministerios. El poder constituyente no se
atribuye a la asamblea popular, sino exclusivamente al Parlamento. La
repercusión de la Constitución francesa de 1791, alcanzó a todas las
Constituciones que se desarrollaron en el siguiente siglo. De esta forma, las
Cortes españolas y la Constitución de 1812, la portuguesa de 1822, la Constitución
noruega de 1814, la Constitución belga de 1831, así como varias Constituciones
iberoamericanas, la adoptaron como modelo.
II.- LA CORRIENTE CONSTITUCIONAL EN IBEROAMÉRICA
La
idea liberal revolucionaria romántica, propia del proceso independentista,
predominó ampliamente varias décadas entre los legisladores de los sucesivos
congresos iberoamericanos, y así lo demostraban los textos de las primeras constituciones
y las legislaciones. La rápida fidelidad a un constitucionalismo legalista,
correspondió dice Duverger, con la facilidad para modificar frecuentemente las
Cartas constitucionales o para elaborar nuevas constituciones, y es que, desde
el primer momento estos textos se caracterizaron por una falta de adecuación al
sistema social para el que eran propuestos. Esta discrepancia procedía en una
buena parte, según Duverger, de cierta pretensión mimética que inspiró a los
autores de dichos textos, interesados en seguir ejemplos foráneos, como por
ejemplo la constitución norteamericana de 1787 o la francesa de 1791. De tal
forma que fue considerable el número de constituciones y reformas
constitucionales hispanoamericanas, desde 1810 hasta fines del siglo XIX,
especialmente en el periodo antes de 1850, cuando los países buscaban
establecer sus instituciones. En el caso peruano, se sigue también la
trayectoria señalada por Duverger, las instituciones liberales se desarrollan a
partir de una doctrina liberal preexistente, a diferencia de las instituciones
políticas anteriores a las que habían reemplazado, que ciertamente eran
empíricas, efectivas y bien conocidas. En contraste, el conservadurismo de la
primera mitad del siglo XIX, surge como una reacción contra la doctrina liberal
difundida principalmente por las revoluciones francesa y norteamericana. Las
instituciones liberales de las primeras décadas republicanas anteceden como en
Europa, a la reacción conservadora y a buena parte del pensamiento conservador,
pero al mismo tiempo, esta doctrina conservadora se constituye también de
alguna forma, en una derivación directa del viejo orden virreinal cuyas
instituciones “empíricas”, buscaban recomponer bajo nuevos medios.
Había
una cierta escasez de bases intelectuales liberales nacionales, una falta de
correspondencia entre realidad y proyectos liberales, consecuencia más que de
la imitación de modelos extranjeros, por un afán a veces excesivo, de romper
con todos los vínculos con el antiguo régimen, lo cual incluía corrientes y
alternativas intelectuales formuladas dentro de ese pasado, porque es cierto
también, que existió, como bien explica Klaiber, una importante tradición
intelectual que no dependió exclusivamente como se cree, de los esquemas
ingleses, franceses o de otras procedencias. Varios teóricos de la nueva
sociedad individualista: J.J. Rousseau, John Locke, Adam Smith, etc., dice
Trazegnies, fueron unánimemente cuestionados por liberales y conservadores. De
hecho, había una tradición característica, una doctrina precedente en
Hispanoamérica, evidentemente dado el momento, poco aceptada jurídicamente,
pero subliminalmente asimilada, que provenía del liberalismo español desde
Suárez, Vitoria y Las Casas hasta los partidarios de la Constitución de 1812,
en quienes se pueden descubrir incluso varias de las bases teóricas de la misma
democracia occidental, y no era extraño que varios autores ingleses y
estadounidenses, por ejemplo, las incluyeran como importante referencia y que
citaran a Suárez y a Las Casas.
III.- LAS
CONSTITUCIONES PERUANAS
Si
bien el caudillismo militarista y los alzamientos militares fueron un fenómeno conocido
en los primeros tiempos republicanos como formas o intentos de organización del
Estado, hubo también como decíamos líneas atrás, el propósito de establecer las
bases fundamentales de la nueva República, en las Constituciones. En el Perú,
de 1823 hasta la década de 1840 se presenta una etapa de desconcierto político
y socioeconómico, es la época del idealismo revolucionario del esfuerzo
constitucional y de la inestabilidad por el gran acontecimiento de la
Independencia. Desde los inicios de la década de 1850 hasta fines de la de
1860, tenemos ya un periodo jurídico caracterizado por la reflexión y el
análisis, que se perfila como una época de determinación de un sistema legal,
de tendencias hacia la reflexión, el análisis sobre la necesidad de autoridad y
orden; es un momento de cierta estabilidad tras la extendida inseguridad
anterior.
Desde
los inicios, como dice García Calderón, los ideólogos y los militares buscaron
la formación de un sistema original y permanente. Las propuestas fueron muchas
y variadas desde la dictadura de un solo personaje, hasta la dictadura del
parlamento. Se impulsaron así los experimentos, sin prever sus alcances y
consecuencias, las luchas político-doctrinarias se agudizaron en el debate
político y en los Congresos Constituyentes, los momentos de mayor influencia se
manifestarían en las constituciones (unas de tendencia liberal, otras
conservadoras) que se sucedieron. En el Perú al momento del monarquismo
constitucional conservador de José de San Martín, le sigue el Congreso
Constituyente de 1822 y la Constitución liberal de 1823. A ésta, le sucede el
plan de la presidencia vitalicia de Simón Bolívar y la Constitución Vitalicia
de 1826. En 1827-1828 se aborda el problema del federalismo y se promulga la
Constitución liberal de 1828. La siguiente Constitución de 1834 es un segundo
momento liberal, para luego llegar a la Constitución conservadora de Huancayo
de 1839, con esta precisamente, culmina el debate doctrinario
liberal-conservador, el llamado "primer momento doctrinario" y se
inicia el segundo. De 1843 a 1867 aproximadamente, en el que se desarrolla una
relativa estabilidad política, precisamente con una Constitución de tendencia
conservadora, aun cuando la Carta liberal de 1856, permite y anima la
controversia intelectual liberal-conservadora por más de tres lustros y también
el acercamiento político o "transacción" entre ambas tendencias
decimonónicas, que supuso la Constitución de 1860 y que logró perdurar sesenta largos
años, a pesar de la efímera Constitución liberal de 1867.
Constitución de 1823
La
primera Constitución republicana peruana, la de 1823, según los estándares de
la época, fue claramente liberal y quizá optimista en exceso por su evidente impronta
libertaria e independentista. Surge en un país y en un periodo de fuertes
permanencias conservadoras, por ello los legisladores fundadores pensaron que
para romper con el pasado no sólo bastaba declararse libres sino también había
que demostrarlo. Esta inicial Constitución que se fundamentó, dice Pareja, en
la teoría Roussoniana del contrato social y en la consideración del
poder como una delegación o emanación de aquel, colocó al parlamento unicameral
por encima de los demás poderes y en el momento preciso de necesidad urgente de
un gobierno firme, dispuso la elección del presidente por el Congreso. Con una
mayoría liberal radical que mantuvo, sin embargo, la protección religiosa,
limitó y redujo firmemente las atribuciones del ejecutivo con un periodo
presidencial de cuatro años, no reelegible de inmediato, extremando la doctrina
liberal hasta sus últimas consecuencias, cuando la realidad del país,
organizado aun dentro del orden social virreinal, no poseía las bases mínimas
para llevarla a ejecución.
La
Constitución inicial de la República como decíamos, surge con un optimismo exaltado
y esperanzado, comprensible en la alborada de una flamante República: “En el
nombre de Dios, por cuyo poder se instituyen todas las sociedades y cuya
sabiduría inspira justicia a los legisladores…Nos el Congreso Constituyente del
Perú, en ejercicio de los poderes que han conferido los pueblos a todos y cada
uno de sus Representantes, para afianzar sus libertad, promover su felicidad, y
determinar por una ley fundamental el Gobierno de la República, arreglándonos a
las bases reconocidas y juradas…Decretamos y sancionamos la siguiente
Constitución”. Un preámbulo que por su altruista naturaleza será seguido y
tomado como ejemplo por otras cartas peruanas como la de 1828 y siguientes como
la Constitución de 1993 inclusive.
Los
primeros artículos de la Carta de 1823, se dirigen a determinar la nación
peruana, la religión católica y la definición de ciudadanos peruanos. Define al
gobierno del Perú como popular y representativo, señalando tres poderes:
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, en los cuales quedan establecidas las
funciones del Poder Nacional (arts. 27 y 28).
En
cuanto al poder legislativo, la Constitución inaugural de 1823, inicia la
tradición de protección legal de los representantes o parlamentarios a través
de lo que se desarrollaría luego como inmunidad: “Los Diputados son
inviolables por sus opiniones, y jamás podrán ser reconvenidos ante la ley por
las que hubieren manifestado en el tiempo del desempeño de su comisión”
(art. 57). Inaugura también el arquetipo de juramento republicano que luego se
adopta entre los funcionarios peruanos hasta el presente: “Todo Diputado…prestará
juramento ante el presidente del Senado en la forma siguiente: ¿Juráis a Dios
defender la religión católica, apostólica, romana, sin admitir el ejercicio de
otra alguna en la República? -Sí, juro-. ¿Juráis guardar y hacer guardar la
Constitución política de la República peruana, sancionada por el Congreso
constituyente? -Sí, juro- ¿Juráis haberos bien y fielmente en el cargo que la
nación os ha hecho, mirando en todo por el procomunal de la misma nación? -Sí,
juro- Si así lo hiciereis, Dios os lo premie, y si no, os lo demande” (art. 52).
Respecto
al poder ejecutivo el texto de 1823, proclama que su ejercicio reside
exclusivamente en un ciudadano con la denominación de presidente de la
República, señalando manifiestamente que el ejercicio del Poder Ejecutivo tiene
una duración de cuatro años no reelegible de inmediato: “nunca puede ser
vitalicio, y mucho menos hereditario” (arts. 72 y 74). No se menciona
directamente alguna causa de destitución del presidente o procedimiento alguno,
no obstante, se declara que: “Habrá un vicepresidente en quien concurran las
mismas calidades. Administrará el Poder Ejecutivo por muerte, renuncia, destitución
del presidente o cuando llegare el caso de mandar personalmente la fuerza
armada” (art. 76).
Constitución de 1826
La Constitución
Vitalicia de 1826, la segunda Constitución peruana, una adaptación bolivariana,
con algunas variaciones de la Constitución Napoleónica del año VIII, inicia la
línea constitucional conservadora. Aprobada por los colegios electorales establecidos
previamente por el régimen de Bolívar, rigió pocas semanas, del 9 de diciembre
de 1826 hasta el 27 de enero de 1827. Proponía un gobierno autoritario, pensado
para ser ocupado por Simón Bolívar, un sistema que curiosamente se declaraba
instituido sobre la base de la expresión pública y el origen popular, pero organizado
en colegios electorales tomados por el régimen del momento. Los poderes del
Estado eran divididos en cuatro: Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral.
El poder legislativo establecía
tres
Cámaras. Primera: de Tribunos. Segunda: de Senadores. Tercera: de Censores.
La
Constitución vitalicia, redactada por el mismo Simón Bolívar, según opinión de
varios estudiosos, sostiene en solo 150 artículos que la soberanía emana del
pueblo y su ejercicio reside en los poderes que instituye esta Carta
constitucional. En ese sentido, establece que el Estado o el denominado Poder
Supremo se divide para su ejercicio en cuatro secciones: Electoral,
Legislativo, Ejecutivo y Judicial (arts. 7 y 9). Establece también que para ser
ciudadano entre otros requerimientos se necesita: “tener algún empleo o
industria; o profesar alguna ciencia o arte, sin sujeción a otro en clase de
sirviente doméstico” (art.14). De manera lacónica indica asimismo que “la
Religión del Perú es la católica, apostólica y romana”, sin señalar como la
anterior y varias de las siguientes, la exclusión de cualquier otra (art.
6). (Congreso Perú Constitución
Vitalicia, 2022)
Respecto
del poder legislativo la Constitución de 1826, especifica que: “el Poder Legislativo
emana inmediatamente de los Cuerpos Electorales nombrados por el pueblo: su
ejercicio reside en tres Cámaras. Primera: de Tribunos. Segunda: de Senadores.
Tercera: de Censores” (art. 27) y entre las atribuciones de las cámaras se
define el inicial nombramiento del presidente, pero también a los sucesores:
“son generales: 1.- Nombrar al presidente de la República por la primera vez, y
confirmar a los sucesores” (art.30). En cuanto al poder ejecutivo la
Constitución de 1826 señala con claridad la condición indefinida y vitalicia
del presidente: “el ejercicio del Poder Ejecutivo reside en un presidente
vitalicio, un vicepresidente, y cuatro secretarios de Estado” (Art. 77).
(Congreso Perú Constitución Vitalicia, 2022)
Contrariando
la Constitución primigenia que declaraba que el presidente no podía ser
vitalicio y hereditario, esta Carta vitalicia precisamente lo permitía y
autorizaba efectivamente. El ejecutivo disponía de un gran poder y la figura
del presidente como jefe de la administración del Estado, no tenía
responsabilidad por los actos de dicha administración (art. 80), además no se
consideraba alguna forma de destitución o vacancia sino sólo su sucesión por
“renuncia, muerte, enfermedad o ausencia del presidente de la República, el
vicepresidente le sucederá en el mismo acto” (art. 81). Por ironía, como dice Pareja, la Constitución
Vitalicia que otorgaba una presidencia indefinida y cuyo epíteto parecía
asegurarle longeva permanencia, fue con sus siete semanas de vigencia, la de
más corta duración. En sus artículos se refleja el pensamiento autoritario y a
la vez utilitarista de Bolívar por lograr una transacción entre la monarquía y
la república a través de colegios electorales que, por su naturaleza, fácilmente
podían defender los intereses del gobernante vitalicio y asegurar un gobierno
firme y con larga permanencia.
Constitución de 1828
La
tercera Carta fundamental peruana, la Constitución de 1828, nace de la caída
del régimen vitalicio bolivariano. Promulgada el 18 de marzo de 1828 por el presidente,
mariscal José de La Mar fue liberal por esencia, según Pareja, aunque más
equilibrada que la de 1823 por su intento de equiparar los poderes y de poner
en efectiva marcha al Estado peruano. Esta Constitución sentó antecedentes y
una línea política que sería mantenida en gran parte por las constituciones
posteriores, tales como el régimen presidencial, la elección del presidente hasta
una reelección y organización bicameral con renovación bianual, por tercios
para senadores y por mitades para diputados.
La
Carta de 1828 establece el poder legislativo a través de dos cámaras. Para ser
elegido diputado entre otros se requiere: “tener una propiedad raíz, que rinda
quinientos pesos de producto líquido al año, o un capital que los produzca
anualmente, o una renta igual, o ser profesor público de alguna ciencia” (art.
19 inciso 3), mientras que para ser elegido Senador requiere: “tener una
propiedad territorial que rinda mil pesos de producto líquido al año, o un
capital que produzca anualmente un mil pesos, o una renta de igual cantidad, o
ser profesor público de alguna ciencia” (art. 29 inciso 3). En cuanto al poder
ejecutivo en clara mención a la situación política se reafirma que: “El
ejercicio del Poder Ejecutivo no puede ser vitalicio, y menos hereditario. La
duración del cargo de presidente de la República será la de cuatro años:
pudiendo ser reelegido inmediatamente por una sola vez, y después con la intermisión
del período señalado” (art. 84). Además, en evidente contraste con la anterior
Constitución, se definía que el presidente es responsable de los actos de su
administración (art. 88). Tampoco se menciona alguna forma de vacancia y
renuncia presidencial, como lo hacía, aunque indirectamente, la Carta de 1823.
Constitución de 1834
La
Constitución de 1834, la cuarta de la República y de características liberales
como su antecesora fue aprobada por la Convención Nacional de 1833. Muy cercana
a la anterior y con pocas reformas, esta Constitución en su texto manifiesta la
desaprobación social hacia los militares, liderados en ese momento por el
general y presidente provisorio Agustín Gamarra, esto se entiende por su
declaración antimilitarista o contraria al sometimiento militar del Congreso,
así como por la determinación de la suspensión en el ejercicio de la
presidencia cuando el titular asumía la conducción del ejército.
La Constitución
de 1834 protege también la religión católica con exclusión de otra alguna.
(art. 2), respecto de la forma de gobierno declara la forma popular
representativa con tres poderes del Estado (arts. 7 y 8). El Congreso es
bicameral de senadores y diputados con protección legal respecto de sus
opiniones: “Los Diputados y Senadores son inviolables por sus opiniones, y
en ningún tiempo pueden ser reconvenidos ante la ley, por las que hubieren
manifestado en el desempeño de su comisión” (art. 45).
En
referencia al poder ejecutivo, la Carta de 1834 determina que la duración del
cargo de presidente de la República es de cuatro años; y que “ningún
ciudadano puede ser reelegido, sino después de un período igual” (art. 77).
Se establece, como novedad constitucional, que el presidente de la
República “vaca por muerte, admisión de su renuncia, perpetua imposibilidad
física, destitución legal y término de su período constitucional” (art. 80).
En una declaración antimilitarista propia del momento político que entonces
se registraba se resuelve que: “La fuerza pública es esencialmente
obediente: no puede deliberar” (art. 139) y que “El Congreso dará las ordenanzas
del Ejército, Guardia Nacional y Armada; rigiendo tanto las que estén vigentes,
en todo lo que no sean contrarias a la Constitución y a las leyes”. (art.
143) y en el art. 86 inciso
3
se declara directamente que el presidente: “No puede mandar personalmente la
fuerza pública sin consentimiento del Congreso...”
Constitución de 1839
En
1839 se promulga la quinta Carta fundamental peruana, la Constitución de
Huancayo de características conservadoras y centralistas. Según Basadre, es el
primer exponente constitucional de un autoritarismo nacionalista y reflejo de
un país cansado por las luchas caudillistas y de los desórdenes localistas de
las provincias, de inspiración reaccionaria francesa acerca de la República
Censitaria, si bien establecía como requisitos para ser ciudadano: “saber leer y escribir, excepto los indígenas
y mestizos hasta el año 1844, en las poblaciones donde no hubiere escuelas de
instrucción primaria”, a la vez exigió para ser elegible la posesión de una
renta, suprimió las juntas departamentales y las municipalidades y concentró el
poder en el ejecutivo. Esta Constitución sería una de las de más larga
existencia puesto que su vigencia se extendió hasta 1855 con una corta
interrupción entre 1842 y 1844. No fue sin embargo obra de un grupo o núcleo
intelectual y doctrinario, sino más bien de un pragmático grupo conservador
distinto y decidido a mantener la paz social en la práctica, los denominados
“hombres de orden” convocados por el caudillo Gamarra.
La
Constituyente de 1839 que tuvo como líder visible a Bernardo Soffia influyente
periodista en la época de Orbegoso y entre otros, a pocos intelectuales de
renombre como el clérigo Agustín Guillermo Charún, ex alumno del célebre Colegio
de San Carlos de Lima, propulsor y reconocido vigilante de las tradiciones, el
experimentado político Manuel Ferreyros y José Gregorio Paz Soldán diputado por
Arequipa, un liberal bastante tenue. La Constitución de Huancayo, buscó
fundamentalmente robustecer al ejecutivo, aumentándole facultades y ampliando
su periodo de cuatro a seis años, restringió derechos individuales, prescindió
de gobiernos locales y decidió también crear el Consejo de Estado compuesto por
quince miembros elegidos por el Congreso con facultades extraordinarias.
La
Constitución de Huancayo de 1839, mantiene la ciudadanía para las personas que
saben “leer y escribir, excepto los indígenas y mestizos” y para aquellos que
aportan o pagan “alguna contribución” (art. 8). La ciudadanía se suspende entre
otras causas por ser “notoriamente vago, jugador, ebrio o divorciado por culpa
suya” (art.9), mientras el derecho de la ciudadanía se pierde entre varias, por
condena infamante, por quiebra fraudulenta o “por sedición popular contra el
Gobierno y autoridades constituidas” (art. 10). En relación al poder
legislativo se conserva la protección legal a los parlamentarios senadores y
diputados (arts. 17 y 18) y se mantiene la reelección de los mismos (art. 24).
En cuanto al poder ejecutivo en un intento por garantizar la estabilidad al
país, amplia el periodo presidencial hasta los seis años, sin reelección
inmediata (art. 78). Respeto de la vacancia del presidente, se establece lo que
luego con pocas variaciones, será una permanencia en los textos
constitucionales y es que: “La Presidencia de la República vaca de hecho por
muerte, o por cualquier pacto que haya celebrado contra la unidad e
independencia nacional; y de derecho por admisión de su renuncia, perpetua
imposibilidad física o moral, y término de su período constitucional” (art.
81). Las atribuciones del presidente son realmente amplias y se describen con
detalle, desde publicar, circular, y hacer ejecutar las leyes del Congreso
(art. 87-6), hacer observaciones a los proyectos de ley que le pase el Congreso
(art.87-8), declarar la guerra y hacer la paz, con aprobación del Congreso
(art.87-13), conceder patentes de corso, y letras de represalia (art. 87-15),
nombrar los magistrados de los Tribunales de Justicia, y demás funcionarios del
Poder Judicial (art. 87-24), hasta presentar cargos “para las dignidades y
canonjías de las catedrales
según
las leyes, y para los curatos y demás beneficios eclesiásticos”.
La
Constitución de 1839 como las anteriores, prevé la posibilidad de reforma de la
Constitución de uno o más artículos, con un título completo, el XIX, en el cual
se describe el proceso con amplitud. Se establece que presentado el proyecto
por una comisión de nueve individuos elegidos por mayoría absoluta del Congreso
se procederá a la discusión, siendo necesario los dos tercios de sufragios en
cada una de las Cámaras (art. 189), posteriormente sancionada la necesidad de
la reforma, se reunirán las dos Cámaras, para formar el correspondiente
proyecto, bastando en este caso la mayoría absoluta (art. 190). Luego, el
proyecto será discutido por las dos Cámaras reunidas, y solo en este caso se
aprobará o desaprobará el cambio constitucional, y se comunicará la decisión al
Poder Ejecutivo, para su publicación y observancia (art. 192).
Constitución de 1856
La
Carta Constitucional de 1856, sexta de la historia constitucional peruana, como
dice Pareja, es uno de los documentos liberales más interesantes, puesto que
surge en el país un momento de intensa inquietud doctrinaria, parlamentaria y
académica entre liberales y conservadores, un debate iniciado en la década
anterior por connotados intelectuales. Una manifestación de la segunda
generación liberal (la primera había conseguido actuar en las cartas de 1823 y
1828) fue la influencia de la Revolución Francesa de 1789 actualizada y
acrecentada por las jornadas liberales europeas de 1848.
Los
legisladores de 1856, buscaron crear una república modelo, reconocieron que, “la
vida humana es inviolable; la ley no podrá imponer pena de muerte” (art. 16), restablecieron
las municipalidades y en su afán de progreso se enfrentaron frontal e
innecesariamente a la Iglesia, aunque en menor medida que otros países de la
región, suprimiendo sus fueros, propiedades e ingresos. Se intentó el
debilitamiento del ejecutivo y una irrestricta y excesiva confianza en el
sufragio popular cuya ampliación buscaron los legisladores aún por encima de
las limitaciones de la realidad peruana de la época. Se dispuso que el
ejercicio de la presidencia se suspendía por mandar la fuerza pública en
persona e incluso por enfermedad temporal (art. 88). Se mantuvo también como en
la Carta anterior, la posibilidad de vacar al presidente por destitución o por
incapacidad moral y física (art. 83).
Constitución de 1860
La
Constitución de 1860 séptima en el orden temporal, fue una Constitución de
acuerdo y negociación, de "transacción" liberal-conservadora en
palabras de Jorge Basadre. Convocado por el eficiente y hábil presidente Ramón
Castilla, el Congreso Nacional dictó la Constitución de 1860 que para la época
y las circunstancias se constituyó en la más notable y equilibrada.
A
pesar de sus deficiencias logró instituir al Estado como tal y definir una
atmósfera de relativa libertad y seguridad democrática. Significó también el
inicio del acercamiento liberal-conservador donde el proyecto de constitución
conservadora de Bartolomé Herrera no tuvo repercusión en sus demandas de un
gobierno de los más capaces, el restablecimiento del fuero eclesiástico y la explícita
limitación del voto de los analfabetos, aunque tampoco la tuvieron los
planteamientos liberales extremos, optándose más bien por una posición moderada
y conciliadora como nunca antes se había intentado.
La
carta de 1860, disponía que el Gobierno del Perú “es republicano, democrático,
representativo, fundado en la unidad” (art. 42) e instituía un Congreso
bicameral. Establecía también que para el ejercicio del sufragio era requisito
haber cumplido 21 años o estar emancipado, saber leer y escribir, ser jefe o
maestro de taller o tener una propiedad raíz o ser contribuyente. El voto de
los indígenas que tanta oposición conservadora había tenido, quedó al menos en
posibilidad aceptado, aunque es cierto que en la práctica no se podía realizar,
por los abusos a los indígenas analfabetos.
Respecto
al presidente, se establece que “no podrá ser acusado durante su período,
excepto en los casos: de traición, de haber atentado contra la forma de
Gobierno, de haber disuelto el Congreso, impedido su reunión…” (art. 65). En
cuanto a las causales de vacancia presidencial se reitera las causales de la
Carta anterior, aunque se propone por vez primera la “perpetua incapacidad,
física o moral del presidente”, además de la viabilidad de una sentencia
judicial que lo declarase reo de los delitos designados en el artículo 65 (art.
88).
Constitución de 1867
La última expresión liberal y la
última Constitución del siglo XIX y octava de la historia peruana fue la
Constitución de 1867, unicameral inspirada en la de 1856. Con solo 131
artículos, sin el carácter doctrinario y las proyecciones de la Carta de 1856
tuvo breve duración por la acción del rechazo popular y una insurrección militar
de inspiración conservadora que finalmente un año después de su promulgación, tuvo
que restaurar la Constitución de 1860, con 60 años de duración, hasta ahora la
de mayor vigencia en la Historia peruana.
La Carta constitucional de 1867, como
apuntábamos, volvía al parlamento unicameral como lo concebía la primigenia
Constitución de la República: “El Poder Legislativo se ejerce por el Congreso
en una sola Cámara y en la forma que esta Constitución establece” (art.45).
Definía la ciudadanía y establecía que “son ciudadanos en ejercicio los peruanos mayores de veintiún años y los
emancipados (art. 38), pero curiosamente señalaba que el ejercicio ciudadano se
suspendía entre otras causas, “por hallarse sometido a juicio de quiebra” o
“por ser notoriamente vago, jugador, ebrio, o estar divorciado por culpa suya”
(art. 41).
En cuanto al ejecutivo extiende
o amplía el periodo presidencial hasta los cinco años: “El presidente de la
República durará en su cargo cinco años y no podrá ser reelecto sino después de
un período igual” (art. 76). Como en la anterior Constitución de 1856, es muy
puntual en las causales de vacancia presidencial y especifica la vacancia de
hecho y de derecho (arts. 79 y 80). Entre
las causas de la vacancia de derecho declara con claridad que el presidente,
vaca de derecho entre otras causas, por incapacidad moral o física (se suprime
el término permanente) o “por sentencia judicial que lo declare reo del
delito que motivó su suspensión conforme al artículo 79…” (art. 80). Se complementa
así mismo en un artículo aparte, la posibilidad de suspensión del ejercicio de
la presidencia por mandar en persona el presidente la fuerza pública y por
enfermedad temporal (art. 81).
Constitución
de 1920
La Constitución de 1920, es la novena
en la historia peruana. Con 19 títulos y 161 artículos, la nueva Constitución
fue promulgada por el presidente Leguía el 18 de enero de 1920. Esta Carta
constitucional en gran proporción, conserva varias partes de la Constitución de
1860, razón por la cual se dice que, más que una nueva Constitución, se produjo
una versión reformada de la anterior. No obstante, se establecían también en
forma evidente, los fines del Estado: defender la independencia de la Nación,
mantener la libertad y el orden, y estimular el progreso (artículo 4°), texto
que fue objeto de no pocas críticas, en cuanto se decía que una Constitución,
no era un tratado de filosofía política, sino un texto fundamental que organiza
el Estado y sus poderes (Pareja, 1954)
Como bien dice Centurión citando a
Margarita Guerra, en esta primera Constitución peruana del siglo XX, con cierta
pretensión innovadora o didáctica, se incorporan elementos que debían
consignarse en leyes o reglamentos o incluso en el ideario de un partido
político. Se mezclaba el liberalismo político con una concepción social del
Estado, con lo cual variaba la idea del Estado protector liberal hacia un
Estado controlador e intervencionista.
La elección del presidente de la
República y de los parlamentarios en la Carta de 1920, se establece por voto
popular directo y se abandona el usual sistema de elección por colegios
electorales. El periodo presidencial se instituye en cinco años, sin reelección,
sino solo después de transcurrido un período (art. 113). No obstante, en 1927
este artículo se modifica, permitiéndose la reelección indefinida, consintiendo
la reelección del presidente Leguía. La presidencia de la república vaca, además del caso de muerte, por
“permanente incapacidad física o moral del presidente, declarada por el Congreso…” (se restablece el término permanente) (art. 115). Se dispone también que: “La renovación del Poder Legislativo será total y coincidirá necesariamente
con la renovación del Poder ejecutivo. El mandato de ambos Poderes durará cinco
años…”. (art. 70). De
esta manera se señala la elección conjunta y simultánea de
parlamentarios, a la vez que las elecciones presidenciales, quedando abolida la
elección por tercios o partes, que había sido habitual en las anteriores
cartas.
Constitución
de 1933
La Constitución de 1933 es la décima en esta sucesión y con 46 años de
duración es hasta ahora la segunda longeva en la historia peruana. El largo
gobierno de Augusto B. Leguía de once años, termina con la insurrección del
militar Luis Sánchez Cerro en agosto de 1930 en medio de una gran crisis
económica mundial. La opinión pública consideraba que buena parte de la crisis estaba
causada por la Constitución de 1920 promulgada por el régimen y había la
necesidad de promover un cambio, comenzando por esta carta. El Congreso
Constituyente teniendo como base el proyecto redactado por la Comisión Villarán
que reunía a grandes juristas se instala el 8 de diciembre de 1931. Y ante esta
asamblea juramenta el nuevo presidente, Sánchez Cerro.
La Constitución fue promulgada el 9 de abril de 1933 durante el
gobierno de Luis Sánchez Cerro. Se puede decir que fortalecía al Poder
Legislativo, limitando las prerrogativas del Poder Ejecutivo. El Parlamento
sería bicameral con amplios poderes, constituido por una Cámara de Diputados y
un Senado funcional (art. 89), reduciéndose las funciones y facultades del
Poder Ejecutivo. La Cámara
de Diputados se elegía por un período de cinco años y se renovaba íntegramente
al expirar su mandato (art.93) mientras, el Senado funcional es elegido para un
período de seis años y se renueva por tercios cada dos años (art. 94).
Las Cámaras tenían la facultad de censurar a los ministros por
separado o al Consejo de ministros en pleno, además de la potestad de acusar al
presidente y privarlo de su cargo. La reelección presidencial inmediata queda
prohibida, disponiéndose que quien propusiera o defendiera tal propuesta, sería
inhabilitado de ejercer cargo público de por vida. El período presidencial se
estableció en cinco años, siguiendo la tradición de la anterior Constitución.
Esta Constitución se mantuvo en vigencia hasta el 28 de julio de 1980.
Según la carta de 1933, para
ser proclamado presidente de la República por el Jurado Nacional de Elecciones,
se requiere haber obtenido la mayoría de sufragios, siempre que esta mayoría no
sea menor de la tercera parte de los votos válidos. En la probabilidad que
ninguno de los candidatos obtuviese la mayoría requerida, “el Jurado Nacional
de Elecciones dará cuenta al Congreso del resultado de escrutinio. En este
caso, el Congreso elegirá presidente de la República entre los tres candidatos
que hubieren obtenido mayor número de votos válidos” (art. 138). Se reitera la
viabilidad de vacancia, además del caso de muerte, por permanente
incapacidad física o moral del presidente (art. 144). Además, se señala que, en
los casos de vacancia de la presidencia de la República, en voto secreto por
mayoría el Congreso elegirá presidente para el resto del período Presidencial
(arts. 147 y 148).
La Constitución de 1933
instituye con claridad su propia reforma, en tanto establece que toda reforma la
misma que podrá realizarse por iniciativa de diputados y senadores o el mismo
presidente, debe ser aprobada por las Cámaras en legislatura ordinaria y debe ser
ratificada por ambas Cámaras en otra legislatura ordinaria. La aprobación y la
ratificación requieren la mayoría de los votos del número legal de miembros de
cada una de las Cámaras (art. 236, último artículo)
Constitución
de 1979
La Constitución de 1979, entra en vigencia a partir del 28 de julio de
1980, después de un gobierno autoritario de izquierda, un largo gobierno
militar, con la teoría política del Estado Social de Derecho. Con 307 artículos
en su texto es una de las más extensas de la historia peruana. Como era común
en esos años, se concedió rango constitucional a tratados internacionales sobre
Derechos Humanos, sometiendo al país a la jurisdicción de la Convención
Americana de Derechos Humanos y a la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Se introdujo la acción de amparo, al lado del ya existente habeas
corpus, adquiriendo ambos, naturaleza constitucional. También, se confirió
mayor protección de la libertad de expresión y de prensa, prohibiéndose el
monopolio estatal en este campo.
Fue la primera Constitución peruana en establecer un específico y
extenso título dedicado al Régimen Económico, definiendo precisamente que el régimen económico “se fundamenta en principios
de justicia social orientados a la dignificación del trabajo como fuente
principal de riqueza y como medio de realización de la persona humana. El
Estado promueve el desarrollo económico y social mediante el incremento de la
producción y de la productividad, la racional utilización de los recursos, el
pleno empleo y la distribución equitativa del ingreso...”
(art. 110). Aunque señala
que el Estado garantiza el pluralismo económico y la coexistencia democrática
de empresas estatales, privadas, cooperativas, autogestionadas, comunales y de
cualquier otra modalidad que la ley señala de acuerdo con sus características
(art.112), también en contraste instituye que “El Estado formula la política
económica y social mediante planes de desarrollo que regulan la actividad de
los demás sectores. La planificación una vez concertada es de cumplimiento
obligatorio” (art. 111) y la posibilidad del Estado de intervenir en la
economía en actividades productivas:
“Por causa de interés social o seguridad nacional, la ley puede
reservar para el Estado actividades productivas o de servicios. Por iguales
causas puede también el Estado establecer reservas de dichas actividades en
favor de los peruanos” (art. 114).
En cuanto al Ejecutivo, se establece que el presidente de la República “es elegido
por sufragio directo, y por más de la mitad de los votos válidamente emitidos.
Si ninguno de los candidatos obtiene la mayoría absoluta, se procede a segunda
elección dentro de los treinta días siguientes entre los candidatos que han
obtenido las dos más altas mayorías relativas…” (art. 203), en contraste con la Carta de 1933 que señalaba que, si ningún
candidato presidencial obtenía votación superior a un tercio de los votos
válidos, era el Congreso de la República quien debía elegirlo. Por otro lado, la
duración del mandato presidencial se instituyó nuevamente en cinco años, sin reelección inmediata (art. 205).
Como en la Constitución de 1933, la Constitución de 1979, en su
intento de proteger al presidente en su ejercicio frente a ataques y posibles
insurrecciones militares y garantizar la continuidad del gobierno, menciona que
la Presidencia de la
República, vaca, además del caso de muerte, solamente por incapacidad moral o
permanente incapacidad física declarada por el Congreso, por renuncia, por salir
del país sin permiso del Congreso y por destitución al haber sido sentenciado o
impedir las elecciones. (art. 206). No obstante, no se especifica procedimiento
de destitución y, además, como dicen García Belaúnde y Eguiguren, quedan excluidos
de juzgamiento efectivo, posibles infracciones e incluso potenciales delitos
graves del presidente.
Según la Carta de 1979, el presidente de la República puede “disolver la Cámara de Diputados si
esta ha censurado o negado confianza a tres consejos de ministros” (art. 227)
con la convocatoria perentoria a elecciones (art. 228) Respecto
a la función legislativa, se introdujo la posibilidad de que el Congreso pueda
delegar facultades legislativas al ejecutivo para que dicte decretos con fuerza
de ley en las materias y por el plazo expresamente delimitado en la ley de
delegación (art. 211, inc.10), además de la facultad del presidente para
formular observaciones a los proyectos de ley aprobados por el Congreso (art.
193).
La Carta de 1979 frente a la inseguridad del ejercicio de gobierno,
después de una dictadura militar tan extensa en el tiempo, fortaleció y
consolidó las facultades del presidente de la República, disminuyendo las
atribuciones parlamentarias de control del ejecutivo
Constitución
de 1993
Con 206 artículos y 16
disposiciones transitorias, 101 artículos menos que la anterior, fue ratificada
por un refendum el 31 de julio del mismo año. Se reitera los motivos de
vacancia de la Constitución anterior por muerte, por permanente incapacidad
moral o física, declarada por el Congreso, por renuncia, por salir del
territorio nacional sin permiso del Congreso; y por destitución por alguna de
las infracciones mencionadas en el artículo 117 (art. 113). Sin embargo, como
en las Cartas de 1933 y 1979, tampoco se indica el proceso de destitución y se
continúa con las mismas causales de acusación presidencial, durante el período,
por traición a la patria, por impedir las elecciones; por disolver sin causa el
Congreso, y por impedir su funcionamiento, excluyendo, como en la Constitución
de 1979, el procesamiento de infracciones y posibles delitos del presidente (art.
117).
La unicameralidad del
Congreso, fue una de las variaciones en esta Constitución, puesto que las anteriores
Cartas del siglo XX, habían sostenido el sistema bicameral. Se volvía así a los
inicios de la vida republicana cuando se aprueba la Constitución unicameral de
1823 y luego en la breve Carta de 1867.
La Carta de 1993, como dice Fernández Segado, citado por Chanamé, toma
como referencia mucho del articulado de la Constitución anterior e incluso
transcribe literalmente varios de ellos, a tal punto que no estaríamos ante una
Constitución nueva sino una reformada y mejorada con un capítulo económico
moderno y práctico. Un ejemplo es la definición de Estado y Nación en la Carta
de 1979 se indica que, el Perú “es una República democrática y social,
independiente y soberana, basada en el trabajo, su gobierno es unitario,
representativo y descentralizado” (art. 79) y en la Carta de 1993 se dice: “La República del Perú es democrática,
social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno
es unitario, representativo y descentralizado…” (art. 43).
Acerca del régimen económico, aunque textualmente ambas Constituciones (1993 y 1979) coinciden en
su definición: “La
iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de
mercado…” (art. 58 de 1993 y art. 115 de 1979) es importante la
diferencia entre sus concepciones sobre la función del Estado, porque la Carta
de 1979 permite y promueve la acción directa del Estado en la economía: “El Estado ejerce su actividad empresarial con el fin de
promover la economía del país, prestar servicios públicos y alcanzar los
objetivos de desarrollo” (art. 113), mientras la Constitución de 1993 establece
que: “Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar
subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto
interés público o de manifiesta conveniencia nacional” (art. 60).
Uno de los artículos más controvertidos de 1993, es el referido a la facultad presidencial de disolución del Congreso, si éste ha censurado o negado su confianza a dos gabinetes (art. 134), cuando en la anterior Carta se necesitaba la censura de tres gabinetes (Constitución 1979, art. 227). El otro,
reiterando textos anteriores, se refiere a las causales respecto a la acusación
del presidente, en cuanto sólo puede ser acusado durante su período, por
traición a la patria; por impedir las elecciones presidenciales,
parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el Congreso y por
impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y
organismos electorales (artículo 117), sin considerar los delitos comunes que
el presidente podría cometer y no tendrían motivo o justificación de acusación.
Es evidente que el presidente es un ciudadano más y cualquier delito común
puede y debe ser materia de acusación fiscal apartando esas acciones de los
actos de función que son los que la Constitución protege.
Finalmente, la Constitución
de 1993 dispone también con claridad y previsión, su propia
reforma en el artículo 206, con mayoría absoluta del número legal de
sus miembros y ratificada mediante referéndum o también luego de dos legislaturas ordinarias sucesivas
con votación favorable. Una posibilidad de evolución y transformación y a la
vez, un candado o limitación constitucional frente a eventuales intentos de
desorganización promovidos por intereses repentinos o transitorios.
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CONCLUSIONES
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En
dos siglos de historia constitucional peruana, las doce Cartas constitucionales han
sucedido a convulsas situaciones políticas y sociales, no obstante, es cierto
también que en ese proceso se han conservado y reiterado
términos y fórmulas comunes, tales como el
presidencialismo, la unidad del Estado, la preservación de la religión, el ideal
de la separación de poderes, el principio de protección legal de los
parlamentarios, el recambio del poder mediante elección popular y la no
reelección inmediata, conformando una continuidad de proceso, más que efectivas
rupturas o substanciales alteraciones.
-
Las Constituciones peruanas, han sostenido una tendencia a la prolongada
búsqueda del recíproco equilibrio de poderes, en especial entre el poder
ejecutivo y el poder legislativo, aunque con cierta limitación en cuanto al
poder judicial.
-
Varias Cartas constitucionales peruanas mantuvieron prolongada vigencia, así, por
ejemplo, la Constitución de 1839 al igual que la de 1979 se mantuvieron vigentes
15 años, la Constitución de 1993 alcanzaba 29 años (en 2022), la Carta de 1933,
rigió 46 años y la Constitución de 1860 duró 60 años, estableciendo un saldo
positivo en el balance histórico constitucional.
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